然而，这部制定良好的宪法仅运行三年就被束之高阁。

修正的私有财产权理论与公共财产理论不同，对应的是迈耶所提出的公法上的支配权，在法律状态上进行兼容公私法的双阶构造，[40]其前提在于承认公物的私有财产属性，也就是说，在公物身上私有财产权和公共支配权是并存的，在公物所承担的公共目的之外，则该财产可根据私法规定进行处分，但公共目的范围内，公法支配权构成了对私有财产权的限制。对这部分国有财产的规制就不能直接规制于资产，限制其流通，而是对主体的行为加以规制，比如对以公法人形式出现的国家从事民事活动以及对以私法人(国有企业)形式出现的国家进行纯粹营利活动加以规制。

与私有财产权以建立消极防御权为旨归，其义务主体为国家公权力不同，国家所有和公共财产的义务主体则是任何组织或个人，私有财产权更重对国家公权力的宪法审查，而公共财产则依循权力的民主逻辑，更加依赖立法的形成。再加上我国现有关于国家所有的法律规定往往公私法不分、权责不明晰，《物权法》中虽然在第五章第45～57条中规定了国家所有权，明确了私法上的国家所有权，但对于国家所有权的行使却语焉不详，由此产生的问题是：国家所有权是否与私人所有权在权利内容和权利边界上完全一样？私法上的国家所有权其权限是否受到一定额外的限制？这些问题也因为公法层面国家所有规定的缺失而变得无从回答。概念思维用之于法学，便产生出了逻辑涵摄(Subsumtion)的思维模式，[17]并因为法学中建构体系的必要性，而生出概念法学，[18]试图通过确定性的概念将社会生活中的所有相关事实都涵盖在内，并像自动贩售机一样，遇到相关案件，自动得出规范结论，这是一种法学科学性的理想。肖泽晟：《宪法意义上的国家所有权》，载《法学》2014年第5期。然而这种市场化思维又导向了另外一个极端，国家完全以市场逻辑、经济系统的逻辑经营国家所有之财产，导致的结果是附着于国家所有之上的公共目的的流失，而完全以盈利为主导。

国家机关直接支配的不动产和动产(第53条)。依上文所述，从文本、历史变迁和社会现实这三个维度出发，结合国家所有条款的制定目的和八二宪法的体系特征可以得出宪法中的国家所有条款所具备的共同特征：1)国家所有条款应在公共财产的框架秩序(Rahmensordnung)下理解，而不是与《宪法》第13条的私有财产权相结合而成国家所有权。从这个角度来说，一物一权在资源领域并不适用。

三、资源国家所有权的行使：资源立法、行政与司法 作为一种公权性支配，资源国家所有权是通过公权力行为来具体行使的，其在形式上对应于立法、行政、司法三种基本国家权力形态，并为这三种国家权力在资源领域的行使提供指引和规范。(38)公共物品指消费具有非竞争性和非排他性的物品，一般无法或不能有效通过市场机制由企业和个人提供，而主要由政府提供。博丹相信国王要受到传统的根本法的束缚。具体而言，应注意以下几点： 在形式上，第9条第1款的国家所有，即全民所有，意味着国家对自然资源的支配意志只能由全民决定，因此，涉及资源利用的重大事项只能由全国人大及其常委会制定的法律来规定，包括行政法规、地方立法在内的一切下位法均无权代表全民意志，只能根据法律的规定和授权对上位法作细化补充，没有明确法律依据的资源法规、规章将面临合法性不足的拷问。

其中第1款肯定和确认了国家对资源利用进行立法干预的权力，为国家按照公益需要型塑资源利用秩序提供了合法性基础。丧失对自然资源的控制，轻则经济不独立，难以自由发展，重则政治不独立，国权不自主，不仅是历史的惨痛教训，也是至今仍然影响国际关系至深的铁律和决定发展中国家命运的命门。

而公物是私法意义上的，既表征公共属性，也意味着对私人所有之排除。⑩详可参见赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，《法学评论》1999年第3期，第7页以下。现实生活中，由于经济性资源的分配经常采取出让、出租等手段，具有一定对价，故往往被视为纯粹民事活动，从而不受约束与限制。事实上，在国内法领域，主权是相对的和有限的。

在立法的具体内容方面，资源利用涉及事务众多，需要公、私法的分工配合、共同作用。对下位的法规、规章来说，则有三重含义：(1)不得违背上位法的明确规定。抽象的主体无法形成民法意义上的所有权主体。从经济学角度来看，不可转让的权利甚至不能称之为财产权。

另外，资源实践中不乏一些地方政府或相关部门片面强调经济效益而把重要公共资源交给私人垄断利用和经营，导致公众丧失合理利用权的情形，也是需要司法加以审查和纠正的。多数自然资源兼具多种功能，与民众生活密切相关，往往承载着不同群体利益，难以为单一权利所概括吸收。

因此，尽管本质上是一种法人所有，但这些公共财产在来源、用途、处分方式、收益分配等方面又有着强烈的国家印记，不同于纯粹私产，故实践中常被冠以国有之名。本文所谓资源利用权，是指资源利用者对具体资源物所享有的合法支配和利用的民事权益。

(30)按照马克思的理解，所有制是由财产的占有、使用、分配所形成的社会关系总和，而抽象的所有权反映的是特定主体对特定客体的一种支配关系。(54)张翔：《海洋的公物属性与海域用益物权的制度构建》，《法律科学》2012年第6期，第101页。目前，该条可作为全国人大常委会解释资源立法的释法依据，间接地发挥作用。(45) 资源利用权是连接资源领域公权与私权的桥梁，是把自然资源从抽象的公权客体转化为具体的私权客体从而在利用者与资源物之间建立法权关系的关键，其内容是否科学，直接决定着资源利用的公平和效率。而依据其他权力进行的资源干预与依据资源国家所有权进行的干预，在作用范围、行使条件、具体内容及目的功能等方面，都存在重大差别。也就是说，国土范围内的各类资源，不论何种形态、何种位置、数量多少、可否控制以及是否已被控制、可否及应否特定化，都在国家所有范畴之内，这显然超出了传统物权客体所能涵盖的范围。

咸鸿昌：《英国土地法律史》，北京大学出版社2009年版，第249页。这正是资源国家所有权所蕴含的国家终极支配权的应有之义。

当权利主体由个人转换成国家之时，权利的内容和效果也相应由个人对抗国家侵犯转化为国家对抗个人防御，或者说从防范国家侵犯变成认可国家侵犯，(26)从而在性质上转化为具有强制力和优先性的国家权力。然而，自然资源种类繁多，国家既无可能也无必要全部单独立法。

结合各国普遍经验，一般来说，合理的资源利用应遵循：(1)按照物的自然状态和通常方式进行。而在资源国家所有权中，由于全民、国家的抽象性，自然资源实际上只能交给他人——各具体民事主体——去占有和利用，而这些民事主体与国家并非平等、独立的关系，而是个人与全民、成员与集体的关系，故本质上是公共财产如何在成员间进行分配利用的问题，具有强烈的政治色彩，必须依赖于具有政治机制性质的公法手段来完成。

这里所谓公共法人，是指那些由国家授权、投资或直接管理，追求特定公益目的或承担公共职能、受国家直接控制、具有浓厚公共色彩的法人，主要为国家机关、事业单位和国有企业。然而，公共法人的这种所有权只是就其行为的民法外观而言的，只意味着其财产处分的合法有效性，并不意味着其对财产的支配如纯粹私产所有人那样自由。因此，有什么样的所有制就有什么样的所有权的观点是根本错误的。(13)也就是说，出现在宪法文件中的法律规范未必是真正的宪法规范，也可能是民法规范。

在民法物权层面，能够成立的只能是资源物所有权，即在具体资源物之上成立的所有权，其在客体方面与资源国家所有权有根本不同。(33)参见孙宪忠：《根据民法原理来思考自然资源所有权的制度建设问题》，《法学研究》2013年第4期，第76页。

那么，如何理解物权法及诸多资源法中规定的由国务院代表国家行使国家所有权？笔者认为，无论从自然资源的公共财产属性、资源国家所有权的公权本质及其与民事权利的区别、国家机关与国家的关系等基本法理，(42)还是宪法第2条、第57条、第85条等对国家机构的职责分工以及政府多数资源管理活动须依法进行的现实来看，国务院对国家所有权的这种行使，只能从公权角度理解，从具体执行、实际操作的意义上去认识，必须被理解为日常管理职能，而不是基本决策职能。法国水法规定水是国家共同资产的一部分。

不仅因为这一概念本身即相当抽象而多义，②更因为古今中外与此有关的理论、实践名目繁多、内容多样且变动不居，故相关讨论极易陷入名同实异、各说各话的境地。发展中国家是近代殖民主义的主要受害者，而殖民运动的本质为资源掠夺。

(16)于飞：《基本权利与民事权利的区分及宪法对民法的影响》，《法学研究》2008年第5期，第55页。资源国家所有权来源于主权但不等于主权，其为资源主权的积极行使创设权力载体和概念装置，具有重要意义。进入专题： 自然资源 国家所有权 公权 主权 。从解释论角度来看，资源国家所有权研究所要做的，是在不违背现行法条和基本法理的情况下，通过对法律规范的阐释，谋求达到最佳社会效果的制度方案。

而从规范角度来看，宪法第9条的性质和内容更为从公权角度理解资源国家所有权提供了充分的规范依据和解释空间。⑥当然，从逻辑上说，似乎还有一种可能，即资源国家所有权既是公权，又是私权或者说公私兼顾。

从现实层面来看，作为一个抽象主体，国家本身并不能直接支配和利用自然资源，其对资源的所谓支配实际上是通过对由无数具体社会成员所实际进行的资源利用活动的干预来实现的。从民法物权角度来看，这种资源物的状态是非所有或者说不可有，任何人都无法拥有所有权。

故总体来看，资源单行法中的行政法规范占大多数，从而容易让人产生资源法就是公法的错觉。参见前引(13)，王涌文，第52页以下。

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